Культура діалогу як передумова «доброго врядування»

Як трактувати поняття «добре врядування»? Які дві головні цілі державної політики «доброго врядування»? Чому забезпечення балансу інтересів стейкголдерів є однією з ключових ознак демократичного врядування? Відповіді на ці питання дає Роман Кобець, керівник Програми «Добре врядування» Аспен Інституту Київ, кандидат філософських наук, науковий співробітник Інституту філософії імені Г. С. Сковороди НАНУ.

«Добре врядування» як успішна державна політика, що користується підтримкою громадян, передбачає дві взаємопов’язані цілі.

Перша ціль полягає у розв’язанні суспільних проблем завдяки інструментам, які використовують уповноважені органи влади. Вона утворює «технократичний» вимір врядування: залучення експертів та використання аналітичних методів роботи, що дозволяють чіткіше зрозуміти проблеми, запропонувати кілька варіантів рішень,  проаналізувати можливі впливи, ризики та обмеження, визначити критерії успішності реалізації, способи  відстеження тощо.

Друга ціль передбачає балансування інтересів різних суспільних груп, на які впливають відповідні рішення в сфері врядування (стейкголдерів). Зокрема, передбачається виявлення таких інтересів, їх з’ясування, врахування, надання компенсацій тощо, а також уникнення ситуацій, коли одна частина суспільства вирішує свої проблеми суто за рахунок іншої.

Власне таке балансування інтересів та впливів на них передбачає таку ознаку демократичного врядування, як «відкритість». «Відкритість» у роботі владних інституцій означає можливість стейкголдерів (тих, на кого ці рішення впливатимуть)  визначати зміст рішень, що ухвалюються на всіх етапах розробки політики: формуванні, обранні кращого варіанту, реалізації, оцінюванні та перегляді. Часто цей підхід ілюструють промовистим гаслом:  «Нічого для нас без нас!» В Україні поняття «відкритості», зазвичай,  не вирізняють від двох інших важливих принципів «доброго врядування»: «прозорості» – доступу до інформації органів влади та «підзвітності» – контрою за використанням суспільних ресурсів.

Існує багато підходів до з’ясування суті «доброго врядування». Мабуть найвідомішими з них є 8 принципів Організації Об’єднаних Націй, які сформулював колишній Генеральний Секретар Кофі Аннан, та 12 принципів, визначених Радою Європи. В них відсутнє єдине та вичерпне визначення «відкритості» як можливості стейкголдерів впливати на зміст політики владних інституцій, однак ця вимога по-різному артикульована в різних положеннях, що конкретизують принципи «доброго врядування».

В документі ООН зазначені: «учасництво» (Participation) – причетні мають мати можливість заявити свої інтереси за допомогою законних посередницьких організацій або своїх представників; «орієнтація на досягнення консенсусу» (Consensus Oriented) – посередництво між різними інтересами задля досягнення консенсусу довкола оптимального інтересу спільноти; «рівність та залученість» (Equity and Inclusiveness) – особи повинні мати можливість покращити або відстояти своє благополуччя.

Рада Європи трохи інакше формулює відповідні аспекти «доброго врядування»:

  • Перший принцип – «Участь, представництво, чесні вибори» (Participation, Representation, Fair Conduct of Elections) передбачає вимогу щодо можливості всіх чоловіків та жінок брати участь в процесі ухвалення рішень. Така широка участь засновується на свободі слова, свободі зборів та об’єднань. «Усі позиції, в тому числі найбільш дискримінованих та незахищених груп, мають бути почуті та взяті до уваги в процесі прийняття рішень, зокрема й щодо питань розподілу публічних ресурсів», «має бути здійснена щира спроба посередництва між різними законними інтересами задля досягнення консенсусу стосовно того, що є найкращим для спільноти та того, як цього досягти».

  • Другий принцип – «Зворотного зв’язку» (Responsiveness) передбачає, що «цілі, правила, структури та процедури мають відповідати потребам та очікуванням громадян».

В суспільно-політичному дискурсі сучасної Україні домінує неповне та дещо викривлене розуміння принципу «відкритості». По-перше, його зазвичай зводять до процесу «виборів» як приведення до влади конкретних особистостей (формування персонального складу органів влади), а не делегування представників свої інтересів. Таке зведення сутності «демократії» до електоральних механізмів, суттєво звужує розуміння можливостей та пошук ефективних механізмів впливу на зміст рішень органів вади в міжвиборчий період. Неналежною мірою приділяється увага інструментам «партисипативної/учасницької демократії». По-друге, практика «громадських обговорень», що склалася нині в Україні, хибує на чотири засадничі вади :

  1. В обговоренні беруть участь не так стейкголдери (носії інтересів, на які здійснюватиметься вплив), як галузеві експерти (носії знань), або абстрактна «широка громадськість», що зазвичай мало розуміється в змісті рішення та зосереджується на обговоренні речей другорядних, або й загалом мало пов’язаних зі змістом відповідних рішень. Для того, щоб бути успішними, розробники рішень повинні дізнаватися думки, враховувати побоювання, очікування та пропозиції насамперед тих, на кого це рішення матиме найбільший вплив (стейкголдерів).
  2. В Україні обговорюються рішення уповноважених розробників політики у вигляді проектів юридично оформлених актів. Обговорювати норми актів – справа юристів, більшість громадян не має необхідної для цього кваліфікації. Дискусії щодо змісту рішень повинні вестися простою мовою та стосуватися базових речей державної політики: проблем, варіантів їх вирішення, інтересів та впливів, а не законопроектів чи планів заходів.
  3. В сучасній практиці вітчизняного врядування обговорення змісту рішень de facto є «факультативним», непередбаченим у більшій частині офіційних процедур їх підготовки, або виконання цих вимог (в окремих випадках такі є) ніхто не контролює. Багатосторонній діалог стейкголдерів щодо змісту політики має стати обов’язковою частиною офіційної процедури
  4. Процедура обговорення змісту рішень зі стейкголдерами de facto стало частиною нинішньої абсурдно-обтяжливої системи «погодження» проектів рішень, коли за результатами обговорень органу-розробнику рішень доводиться проходити чергові орбіти «перепогоджень» з такими зусиллями погодженого акту.

До того, ж нинішня система розробки та реалізації державної політики в Україні фактично не містить такого атрибуту «добреоговрядування» як оцінювання (встановлення фактичного впливу заходів політики, зміни стану проблеми, а не моніторингу виконання заходів) та обґрунтованого перегляду попередніх рішень. А без участі тих, на кого заходи врядування здійснюють вплив неможливо реалістично оцінити успіх державної політики та тверезо підійти до визначення її майбутньої долі.

З огляду на це, Аспен Інститут Київ вирішив зосередити  Програму «Добре врядування» на тому, аби привнести культуру діалогу, яку традиційно вирізняє діяльність світової Аспен-спільноти, в процеси обговорення державної політики зі стейкголдерами. Після тривалих консультацій фокусом програми визначено одну з найрезонансніших реформ в нашій країні – реформу децентралізації (зокрема, створення об’єднаних територіальних громад).

В 2019-2020 роках буде проведено серію діалогових заходів за участі стейкголдерів реформи децентралізації з метою підготовки чітких та обґрунтованих пропозицій щодо того, що і як чином слід змінити в державній політиці, аби реформа децентралізації стала в Україні успішним прикладом «доброго врядування». З цією метою Аспен Інститут Київ провів конкурс та відібрав групу учасників Програми «Добре врядування», які на практиці засвоюватимуть методику організації та проведення діалогу стейкголдерів. Планується, що в подальшому вони послуговуватимуться набутими знаннями та навичками й самі стануть ініціаторами подібних дослідницьких та діалогових  програм. Пропонований підхід має сприяти утвердженню в Україні культури оцінювання політики із залученням стейкголдерів як обов’язкової процедури її обґрунтованого перегляду.

Програма «Добре врядування» розвивається за підтримки гранту від Luminate та Національного фонду демократії (NED).